PROBLEMÁTICA MIGRATORIA Y LABOR DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO. CASOS : ARGENTINA Y BOLIVIA.
Dra. Carla Chipoco Cáceda
Adjunta para los Derechos Humanos y Personas con Discapacidad
INTRODUCCIÓN
El Perú en las últimas décadas se ha convertido en lo que el derecho internacional denomina un país "expulsor" de migrantes. La violencia subversiva y la grave crisis económica han sido las principales causas de esta diáspora peruana hacia el exterior. El resultado de todo ello, millones de nuestros compatriotas en el extranjero y cientos de miles en condición de ilegalidad.
La situación en muchos casos de indefensión en la que se encuentran nuestros compatriotas ilegales en el extranjero, hace de este sector de la población uno prioritario dentro de la esfera de protección de una institución de defensa y promoción de los derechos fundamentales, como lo es la Defensoría del Pueblo.
En los últimos meses, nuestra institución a iniciado una investigación para determinar la magnitud de la problemática migratoria, y diseñar propuestas institucionales de apoyo al migrante peruano en el extranjero. Esta investigación, al menos en esta fase, por la alta densidad poblacional de peruanos y peruanas que albergan, se ha centrado en países de la región, específicamente en Argentina y Bolivia.
En esta intervención presentaremos un panorama general de los migrantes ilegales peruanos en Argentina y Bolivia, para finalmente, especificar las acciones que se encuentra implementando la Defensoría del Pueblo para atender a este sector y su problemática.
I. Panorama general
El panorama en general es bastante dramático. Según estimaciones el número de peruanos en el extranjero estaría alrededor de los dos millones de personas. La situación de ilegalidad en el país receptor, se convierte en la principal causa de su exposición a hechos que vulneran sus derechos fundamentales, tales como el derecho a la salud, a la educación, al trabajo, al respeto a su integridad personal, etc.
A los migrantes en general, y a los peruanos en particular, se les atribuye en los países receptores el incremento del desempleo, la saturación de los servicios públicos, el incremento de la prostitución, la violencia callejera, y la delincuencia en general.
Aunque es cierto también, de acuerdo a las impresiones de las entidades pro derechos de los migrantes involucradas, que no todos los peruanos responden a los estereotipos que a veces se busca fomentar en el país, como es el caso de Argentina. Refieren nuestras fuentes, para el caso también del país sureño, que la imagen de los peruanos, es la imagen de desconfianza que históricamente han tenido los migrantes de cualquier nacionalidad que ingresan masivamente en dicho país.
Un reglón aparte merece el tema de la legislación migratoria o de extranjería de muchos países. Es en este aspecto donde se mide, en la mayoría de casos, las inequidades en el trato a los extranjeros.
La inequidad entre convenios migratorios bilaterales que otorgan ciertas ventajas comparativas para la legalización de los migrantes de determinados países emisores, la proliferación de requisitos, legalizaciones y visaciones, el elevado costo de la tramitación, la inflexibilidad de las autoridades migratorias, las expulsiones injustificadas e ilegales, son factores que ahondan el problema, llevando a nuestros migrantes a situaciones de ilegalidad y hacinamiento en el país receptor.
La Defensoría del Pueblo ha iniciado una investigación para determinar los principales problemas que generan para los migrantes peruanos, la legislación migratoria en países de alta densidad poblacional peruana, como lo son, para hablar sólo de Sudamérica, Argentina y Bolivia.
Descripción de la situación de los migrantes peruanos en Argentina y Bolivia
2.1. Argentina.-
Como se ha señalado, existe un número significativo de peruanos en Argentina. Concentrándose la mayoría de ellos en las ciudades de Buenos Aires y Córdova.
El principal problema, es la condición de ilegalidad que les restringe o impide el acceso a una serie de servicios del Estado.
El marco de la legislación migratoria para los ilegales, no ha sido nada auspicioso. El Convenio Migratorio entre las repúblicas de Perú y Argentina, que entró en vigor el 24 de junio de 1999, no ha cumplido con su objetivo inicial de reducir el número de migrantes peruanos ilegales. Desde su aprobación, fue objeto de una serie de criticas por parte de organizaciones que velan por los derechos de los migrantes en la Argentina.
El Convenio otorgó sólo 180 días para acogerse al mismo, teniendo en cuenta el número de peruanos ilegales en Argentina, este plazo resultaba insuficiente, aunque luego se extendiera el plazo a 180 días más.
Pero el principal problema de este Convenio, sin duda es el costo de la tramitación para obtener la residencia temporal que concede. En efecto, según estimaciones, el costo aproximado estaría alrededor de US $ 800.00, cifra que en la mayoría de los casos excede la capacidad de las economías de los migrantes peruanos. A esto se suma las trabas burocráticas y la demora del trámite, 2 o 3 años aproximadamente.
Otro problema para los peruanos que se acogieron al Convenio, es la dificultad para obtener documentos como partidas de nacimiento, certificados de antecedentes policiales y penales, y las visaciones que estos requieren tanto por las autoridades peruanas como por las argentinas. Como ustedes saben, para un peruano o peruana ilegal en el extranjero, de escasos recursos económicos, es difícil obtener ciertos documentos si es que no cuenta con familiares cercanos o amigos que pudieren ayudarle en la tramitación.
Todas estas dificultades hacen que la "legalidad" sea una condición poco atractiva de acceder para los migrantes peruanos, que ven además con alguna desconfianza este tipo de convenios, por considerarlos como una forma de cooptación, para luego expulsarlos del país al no poder cumplir con las exigencias establecidas.
2.2 Bolivia.-
En el caso de los migrantes peruanos que radican en Bolivia, la situación es similar. Las cifras varían entre 50 y 70 mil peruanos que actualmente viven en el país alto andino. Tan sólo la décima parte de ellos, residen de manera legal.
El principal problema para los peruanos ilegales, es el costo de la tramitación para regularizar su condición migratoria. Aunque debe tenerse en cuenta que por ser Bolivia un país fronterizo, la movilidad poblacional de un lado al otro de la frontera es bastante fluida.
De acuerdo al Convenio sobre Pasaportes y Salvoconductos de 1948, los peruanos y bolivianos que viven en las provincias fronterizas, pueden circular por el territorio del otro país hasta 50 Km. portando tan sólo un salvo conducto. Este permiso incluye ciudades importantes como La Paz y sus provincias, Puno y Juliaca.
Si se quiere traspasar ese límite, los ciudadanos de uno u otro país tienen que portar sus pasaportes o en su caso adquirir la radicatoria como cualquier ciudadano extranjero. El salvoconducto permite una permanencia máxima de 15 días con posibilidad de prorroga. El pasaporte permite la permanencia por 90 días, o su correspondiente prórroga.
La legislación del país alto andino es bastante severa en cuanto a las sanciones por faltas migratorias. Cientos de peruanos son expulsados de Bolivia por dedicarse a actividades comerciales informales, proscritas por su condición migratoria. Otros tantos se ven perjudicados por las onerosas multas que imponen las autoridades migratorias por el vencimiento del plazo de estadía.
De acuerdo a información obtenida, las autoridades migratorias bolivianas estarían exigiendo mayores requisitos para obtener la residencia a los migrantes peruanos, requisitos como el certificado de antecedentes policiales de la INTERPOL, que no figuran en ninguna normativa migratoria. Al igual que el caso argentino, el principal problema para los migrantes peruanos ilegales en Bolivia, es la onerosidad en la tramitación de los documentos.
Asimismo, debemos señalar que se han denunciado situaciones de malos tratos recibidos por parte de algunas autoridades policiales bolivianas. Son hechos que se producen en el momento de las detenciones o en centros penitenciarios y que lamentablemente han cobrado ya victimas como el caso de nuestro compatriota Freddy Cano, quien falleciera en el hospital de La Paz, en mayo de 1999, tras ser internado por graves quemaduras en todo el cuerpo.
Finalmente, sólo resta comentar la situación que vive la población penal peruana en La Paz, que asciende a 126 personas según informaciones del Consulado General del Perú en esa ciudad.
Este sector se ve afectado por la falta de asistencia legal, ya que la demanda existente excede el servicio legal gratuito ofrecido por las autoridades penitenciarias. Esta situación de ausencia de una adecuada defensa legal, es la que ha motivado que en muchos casos ciudadanos peruanos sean procesados y condenados sin las suficientes pruebas del caso.
Qué se está haciendo desde la Defensoría del Pueblo.
La Defensoría del Pueblo ha venido tramitando en los últimos años, quejas de nuestros compatriotas en el extranjero, así como de extranjeros que radican en el Perú, las cuales han sido recibidas en la mayoría de casos, por el correo electrónico que para este efecto tiene implementado el Defensor del Pueblo.
Las quejas o solicitudes de intervención tramitados por la Defensoría del Pueblo tratan de situaciones de maltrato por autoridades públicas, violación de derechos de la esfera personal del ciudadano, como la inviolabilidad de domicilio, la libertad religiosa, o el derecho a la no discriminación, etc.; así también los recurrentes solicitan nuestra intervención para la ubicación de familiares desaparecidos, trámites ante autoridades públicas, verificación de información, etc.
Estas quejas y petitorios se han venido tramitando en coordinación con los consulados y embajadas peruanas de los países de donde provenían.
De otro lado, las defensorías del pueblo de Argentina, Bolivia y Perú, han formado la "Red para la Protección y Promoción de los Derechos de los Migrantes en Argentina, Bolivia y Perú", lo que ha repercutido favorablemente en la atención de quejas y petitorios de este sector de la población, ya que permite la estrecha colaboración en la defensa de los derechos de los migrantes frente a las autoridades estatales de sus respectivos países.
La naturaleza de la institución y las características de su labor de mediación entre el Estado y la sociedad, han hecho que la Defensoría del Pueblo se cuente dentro de las organizaciones que más cerca está de sectores de la población tradicionalmente marginados y expuestos a una continua afectación de sus derechos, como es en este caso, la población migrante ilegal.
En cuanto a nuestra institución, debemos señalar que desde mediados de este año, la Adjuntía para los Derechos Humanos y las Personas con discapacidad, centralizó la atención de quejas de los migrantes peruanos en el extranjero. Paralelamente, se inició una investigación para estudiar la problemática en su conjunto, y elaborar además propuestas institucionales que busquen resolver o paliar la situación de vulneración constante a la que se ven expuestos los peruanos y peruanas en el exterior.
Las siguientes son las propuestas de acción que se han diseñado desde la Defensoría del Pueblo:
a. La primera acción, de carácter inmediato, es la realización de "Misiones Consulares"; las cuales estarían integradas por representantes del Ministerio de Relaciones Exteriores, de la Policía Nacional, del Registro Nacional de Identidad y Estado Civil (Reniec), de la Defensoría del Pueblo, de la Dirección de Migraciones y Naturalización, y del Poder Judicial, de ser el caso. El objetivo de estas misiones sería realizar "campañas de documentación" en poblaciones identificadas de peruanos en el extranjero, nuestra intención es llevarlas a cabo en una primera etapa en ciudades argentinas y bolivianas.
Estas campañas tienen el propósito de facilitar la obtención de documentación indispensable para la regularización de la situación migratoria de muchos peruanos y peruanas en el extranjero (partidas de nacimiento, cédulas de identidad, certificados de antecedentes policiales, etc.).
La experiencia de las defensorías del pueblo de otros países en esta materia, da cuenta del éxito de este tipo de actividades, que han permitido a cientos de ciudadanos extranjeros regularizar su situación migratoria en el país receptor. Es el caso de la campaña de documentación llevada a cabo por la Defensoría del Pueblo de Buenos Aires en el mes de agosto del 2000 en la Villa 1-11-14, poblado mayoritariamente de inmigrantes bolivianos, habiéndose entregado cerca de 400 documentos, y atendido a más de un millar de personas, a quienes se les brindó información sobre sus tramites migratorios.
b. Como segunda acción, la Defensoría del Pueblo ha iniciado una investigación destinada a analizar los costos de la documentación requerida por nuestros compatriotas para regularizar su situación migratoria en los países donde se encuentran. Esta investigación podría derivar eventualmente en un informe defensorial donde se formulen recomendaciones para la reducción de costos injustificados, como ocurrió en la Resolución Defensorial N° 7-99/DP, donde se recomendó la reducción de las sumas desproporcionadas para obtener y convalidar el Pasaporte, dado que la tasa cobrada excedía el valor real del servicio efectivamente prestado al ciudadano.
Para ilustrar lo que hemos señalado en relación a lo desproporcionadas que pueden ser las tasas que se cobran por determinados documentos, citaremos el caso de las partidas de nacimiento.
La mayoría de legislaciones migratorias, exigen la presentación de partidas de nacimiento legalizadas por el alcalde de la localidad. Este documento, puede llegar a costar, dependiendo de la municipalidad, entre S/. 5.00 y S/. 70.00 (Nuevos Soles). Ello hace que exista un costo diferente de las partidas de nacimiento para peruanos que radican en el Perú y para peruanos que radican en el extranjero. Como dijimos, aquí la única diferencia es la firma del alcalde de la municipalidad.
Veamos unos ejemplos, tan sólo de la ciudad de Lima:
Tasa por una Partida de Nacimiento
Municipalidad de Barranco: Para peruanos en el Perú – S/. 15.00
Para peruanos en el extranjero – S/. 45.00
Municipalidad de Comas: Para peruanos en el Perú – S/. 12.00
Para peruanos en el extranjero – S/. 62.00
Municipalidad de Pueblo Libre: Para peruanos en el Perú – S/. 20.00
Para peruanos en el extranjero – S/. 70.00
Como podemos apreciar, no existe un criterio razonable, ni una proporcionalidad justificada, para admitir estas diferencias en las tasas que se cobran por un mismo servicio. La firma de un alcalde, en vez de la de un registrador de la municipalidad, no puede justificar una diferencia como la señalada.
c. Otra de las acciones a implementar, es la promoción, firma y ratificación de un Protocolo Adicional al Convenio Migratorio entre las repúblicas de Perú y Argentina, que involucre modificaciones sustanciales al Convenio Migratorio en favor del migrante, como ocurrió con el caso del Protocolo Adicional suscrito por Argentina y Bolivia.
El nuevo Protocolo tendría que incidir en una reducción de los costos de tramitación de documentos, pensar por ejemplo, en convenios interinstitucionales de reducción de costos, reducir las visaciones de documentos por algunas autoridades, convenir el reconocimiento de facultades consulares para la expedición de las partidas de nacimiento, entre otros aspectos.
d. Finalmente, se plantea la elaboración de un Informe Defensorial acerca de la problemática en general de los migrantes peruanos en Argentina y Bolivia.
Este Informe, tendría que profundizar en las causas de la migración peruana, realizar un estudio comparativo de la legislación migratoria en los países de la región, verificando el grado de reciprocidad en las relaciones, recoger testimonios de organizaciones de peruanos en el extranjero y de entidades en pro de los derechos humanos de los migrantes.
El tema que daría origen al informe defensorial sería "Situación de los migrantes peruanos en el extranjero: análisis de la legislación migratoria". En este estudio se podrán considerar otros aspectos relacionados a los Derechos Humanos que puedan estar vulnerándose, por ejemplo, el derecho a la no-discriminación, a la educación, a la salud, a la vivienda, etc. Esta información se recogerá en los países de Argentina y Bolivia.
Al final del mismo, se formularán las conclusiones y recomendaciones a las autoridades involucradas en esta problemática.
Esta propuesta de actuación y la estrategia de trabajo exigirá en algunos casos coordinar tanto con las autoridades de Cancillería responsables de atender la problemática migratoria peruana, como con las instituciones de la sociedad civil que realizan un trabajo con este sector.
Se viene percibiendo una preocupación en este tema por parte de algunas autoridades, por ejemplo el Ministro de Relaciones Exteriores, que ha dado a conocer la reestructuración que al interior de Cancillería se vendría implementando para reorientar la labor de nuestros consulados y embajadas en el extranjero y hacerla más efectiva para el tratamiento de esta problemática.
La situación que pasan nuestros compatriotas es realmente preocupante, se trata de una población que se encuentra en una situación de constante indefensión, y que requiere del máximo de nuestros esfuerzos para lograr el pleno goce de sus derechos fundamentales, y poder así coadyuvar a la inserción en la sociedad en la que se encuentran. Hace falta sensibilizar además a la opinión pública, tanto nacional como extranjera, frente al problema de la vulneración de derechos humanos de los ciudadanos extranjeros.
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